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——寫在《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》頒布一周年之際

 　　《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》（以下簡稱《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》）已于2007年10月28日由第十屆全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第三十次會(huì)議審議通過，并于2008年1月1日起正式實(shí)施。這一重要法律的頒布實(shí)施，是加強(qiáng)城鄉(xiāng)規(guī)劃管理，協(xié)調(diào)城鄉(xiāng)空間布局，改善人居環(huán)境，促進(jìn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展的客觀需要。學(xué)習(xí)和實(shí)施《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》，要從我國發(fā)展的歷史階段和發(fā)展的目標(biāo)要求來認(rèn)識(shí)，要從貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，建立健全保障科學(xué)發(fā)展的體制機(jī)制來認(rèn)識(shí)。實(shí)施《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》要把握好四個(gè)關(guān)鍵，一是行為符合法定要求；二是內(nèi)容符合法定要求；三是法定規(guī)劃要符合法定審批程序和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)；四是法定規(guī)劃是公共政策，組織制定是政府的責(zé)任。

　　城鄉(xiāng)規(guī)劃工作人員應(yīng)當(dāng)認(rèn)真學(xué)習(xí)《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》，要從促進(jìn)科學(xué)發(fā)展的實(shí)際需要出發(fā)，推動(dòng)體制機(jī)制創(chuàng)新，完善工作機(jī)制和配套措施。要重新認(rèn)識(shí)城鄉(xiāng)規(guī)劃學(xué)科，城鄉(xiāng)規(guī)劃作為政府的公共政策，決定了它區(qū)別于建筑學(xué)、土木工程等相關(guān)學(xué)科，具有特殊重要的地位。

　　編制城鄉(xiāng)規(guī)劃的實(shí)質(zhì)是制定一份法律文件

　　我們通常理解城鄉(xiāng)規(guī)劃的編制，是用工程技術(shù)的手段和方法制定一份規(guī)劃，承擔(dān)一個(gè)項(xiàng)目。盡管其在技術(shù)手段和方法上與建筑學(xué)、土木工程學(xué)等相類似，但本質(zhì)上城鄉(xiāng)規(guī)劃是依法制定、依法審批后形成的具有法律效力的文本。編制城鄉(xiāng)規(guī)劃要依據(jù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和資源環(huán)境保護(hù)的要求來制定，規(guī)劃的成果是需要全社會(huì)共同遵守的公共政策。在服務(wù)對(duì)象上，建筑設(shè)計(jì)、結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)主要為業(yè)主服務(wù)，而城鄉(xiāng)規(guī)劃主要為政府和公眾服務(wù)。《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》總則第二條規(guī)定：“本法所稱城鄉(xiāng)規(guī)劃，包括城鎮(zhèn)體系規(guī)劃、城市規(guī)劃、鎮(zhèn)規(guī)劃、鄉(xiāng)規(guī)劃和村莊規(guī)劃。城市規(guī)劃、鎮(zhèn)規(guī)劃分為總體規(guī)劃和詳細(xì)規(guī)劃。詳細(xì)規(guī)劃分為控制性詳細(xì)規(guī)劃和修建性詳細(xì)規(guī)劃。”為什么要將不同類型、不同層次的規(guī)劃納入到法定文件的范疇，這與城鄉(xiāng)規(guī)劃的作用是密不可分的。

　　一是城鄉(xiāng)規(guī)劃以行政建制來編制。所有的規(guī)劃都是以行政區(qū)域?yàn)榛�礎(chǔ)編制的。例如，城市總體規(guī)劃以行政建制設(shè)市為基礎(chǔ)來編制，城鎮(zhèn)體系規(guī)劃則以市域、省域或全國為基礎(chǔ)來編制。

　　二是城鄉(xiāng)規(guī)劃由行政機(jī)關(guān)組織編制。《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第二章“城鄉(xiāng)規(guī)劃的制定”中分條款對(duì)各級(jí)政府對(duì)各個(gè)層級(jí)、各個(gè)類型的城鄉(xiāng)規(guī)劃所應(yīng)擔(dān)負(fù)的組織編制責(zé)任作出了明確和具體的規(guī)定。

　　三是城鄉(xiāng)規(guī)劃的有效性需要獲得行政機(jī)關(guān)的批準(zhǔn)。經(jīng)過政府審批，制定的規(guī)劃還必須按照立法程序的要求，包括立法機(jī)關(guān)（即各級(jí)人大）提出意見，一起報(bào)送上級(jí)部門。

　　四是城鄉(xiāng)規(guī)劃的實(shí)施受到法律保障。《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第三章“城鄉(xiāng)規(guī)劃的實(shí)施”中對(duì)于城鄉(xiāng)規(guī)劃的實(shí)施過程作出了明確的規(guī)定，而對(duì)于違反城鄉(xiāng)規(guī)劃的行為，將按照《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第六章“法律責(zé)任”的規(guī)定依法追究單位和個(gè)人的行政和法律責(zé)任。

　　五是城鄉(xiāng)規(guī)劃的編制單位和個(gè)人也必須承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第六章第六十二條對(duì)編制單位和個(gè)人的各種違法行為作出了明確的處罰規(guī)定。

　　六是城鄉(xiāng)規(guī)劃強(qiáng)調(diào)公眾參與和社會(huì)監(jiān)督。《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第五章“監(jiān)督檢查”中除對(duì)于政府和人大的監(jiān)督責(zé)任和方式作出明確規(guī)定之外，還規(guī)定了城鄉(xiāng)規(guī)劃必須依法向社會(huì)公眾公示，并接受社會(huì)各界監(jiān)督。對(duì)于群眾舉報(bào)投訴的違反規(guī)劃建設(shè)行為，城鄉(xiāng)規(guī)劃管理部門必須認(rèn)真處理，對(duì)于投訴不作為的行為，應(yīng)當(dāng)追究行政部門負(fù)責(zé)人的行政責(zé)任。

　　城鄉(xiāng)規(guī)劃審批過程本身也是一個(gè)立法的過程，并且比一般的行政性法規(guī)立法程序更加嚴(yán)格，它增加了同級(jí)權(quán)力機(jī)構(gòu)（即各級(jí)人大）的審查環(huán)節(jié)。從這個(gè)意義上說，城鄉(xiāng)規(guī)劃編制工作者的責(zé)任十分重大。

　　城鄉(xiāng)規(guī)劃的本質(zhì)是公共政策

　　城鄉(xiāng)規(guī)劃作為公共政策的作用是補(bǔ)市場之不足，保護(hù)社會(huì)弱勢群體的利益。這就要求編制的城鄉(xiāng)規(guī)劃能夠充分發(fā)揮統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和綜合調(diào)控作用，引導(dǎo)城鎮(zhèn)化健康發(fā)展、促進(jìn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展。城鄉(xiāng)規(guī)劃的這種調(diào)控市場、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的作用也是一般規(guī)劃設(shè)計(jì)無法比擬的，它體現(xiàn)在：

　　1.城鄉(xiāng)規(guī)劃是國家調(diào)控經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重要手段。投融資體制改革之后，國家強(qiáng)調(diào)充分發(fā)揮市場的作用，促進(jìn)工程建設(shè)投資多元化，但是有四個(gè)環(huán)節(jié)是不能放開的：一是必須符合產(chǎn)業(yè)政策；二是必須符合城鄉(xiāng)規(guī)劃選址意見；三是項(xiàng)目必須依法進(jìn)行環(huán)境影響評(píng)價(jià)；四是必須嚴(yán)格控制用地指標(biāo)。實(shí)際上，是通過城鄉(xiāng)規(guī)劃等環(huán)節(jié)來實(shí)現(xiàn)調(diào)節(jié)和控制的。

　　2.城鄉(xiāng)規(guī)劃是以未來為目標(biāo)，綜合經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的方方面面，這就要求城鄉(xiāng)規(guī)劃的編制都必須做到嚴(yán)謹(jǐn)、科學(xué)，經(jīng)得起歷史檢驗(yàn)，為后人負(fù)責(zé)。城鎮(zhèn)體系規(guī)劃和城市總體規(guī)劃的編制要求嚴(yán)謹(jǐn)、科學(xué)，這是由其范圍、內(nèi)容和層級(jí)決定的，比較容易理解。作為修建性詳細(xì)規(guī)劃的編制，其實(shí)也同樣要求做到嚴(yán)謹(jǐn)和科學(xué)。以居住小區(qū)的規(guī)劃為例，它是以控制性詳細(xì)規(guī)劃為依據(jù)制定的修建性詳細(xì)規(guī)劃。盡管其方案是為企業(yè)服務(wù)，但是一旦經(jīng)過政府主管部門批準(zhǔn)后，即成為具有法律效力的規(guī)劃，同樣要求其必須具備科學(xué)性和嚴(yán)謹(jǐn)性。

　　3.政府和規(guī)劃設(shè)計(jì)單位的責(zé)任。仍以居住小區(qū)規(guī)劃為例，政府必須為規(guī)劃編制提供相應(yīng)的基礎(chǔ)條件。政府必須提供該地塊的控制性詳細(xì)規(guī)劃，并提供相關(guān)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和地方導(dǎo)則，即為規(guī)劃編制工作提出明確的要求和進(jìn)行指標(biāo)控制。規(guī)劃獲得批準(zhǔn)后，政府主管部門還必須承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。因此作為規(guī)劃設(shè)計(jì)單位，既要體現(xiàn)企業(yè)利益，更要體現(xiàn)公眾利益，規(guī)劃的編制必須體現(xiàn)對(duì)企業(yè)利益和公眾利益的協(xié)調(diào)。

　　綜上所述，第一，依法編制和審定的城鄉(xiāng)規(guī)劃，是加強(qiáng)城鄉(xiāng)規(guī)劃管理的依據(jù)。盡管規(guī)劃編制所采取的手段是技術(shù)的，但是一經(jīng)審批即成為法律依據(jù)，充分體現(xiàn)了城鄉(xiāng)規(guī)劃工作者所承擔(dān)的重大責(zé)任。第二，加強(qiáng)城鄉(xiāng)規(guī)劃管理，是為了協(xié)調(diào)城鄉(xiāng)空間布局、保護(hù)自然資源和歷史文化遺產(chǎn)、改善人居環(huán)境、促進(jìn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)環(huán)境全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展，這是《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》的立法本意，也是編制城鄉(xiāng)規(guī)劃的指導(dǎo)思想。第三，制定和實(shí)施《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》，是貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀、構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的需要，是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)建設(shè)與發(fā)展，確立科學(xué)的規(guī)劃體系和嚴(yán)格的規(guī)劃實(shí)施制度的需要。因此，必須正確處理近期建設(shè)與遠(yuǎn)期發(fā)展，局部利益和整體利益，經(jīng)濟(jì)發(fā)展和環(huán)境保護(hù)，現(xiàn)代化建設(shè)和歷史文化保護(hù)的關(guān)系，充分發(fā)揮城鄉(xiāng)規(guī)劃在促進(jìn)合理布局、節(jié)約資源、保護(hù)環(huán)境、體現(xiàn)特色，引導(dǎo)城鎮(zhèn)化健康發(fā)展中統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和綜合調(diào)控作用，促進(jìn)城鄉(xiāng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展。

 全國人大環(huán)境與資源保護(hù)委員會(huì)主任委員  汪光燾