城市更新3.0模式、“城投＋產(chǎn)投”、產(chǎn)城結合模式……隨著“十四五”接近收官，“十五五”面臨開局，地方融資平臺也在探索中積累轉型經(jīng)驗。眼下，城投平臺產(chǎn)業(yè)化已經(jīng)成為業(yè)內的普遍共識。

　　《中國經(jīng)營報》記者注意到，多地在制定“十五五”規(guī)劃編制的同時，也在總結以往轉型經(jīng)驗，其中“資產(chǎn)盤活＋城市更新”成為產(chǎn)城融合的一個縮影。

　　邢臺市交通建設集團有限公司副總經(jīng)理高利波在接受記者采訪時表示：“城投應該在城市更新上定位為城市運營商的角色，要注重產(chǎn)業(yè)導入來提升城市更新效能，將文旅、康養(yǎng)等可持續(xù)運營的產(chǎn)業(yè)要素融入項目，帶動后續(xù)的附加價值釋放，也進一步推動產(chǎn)城融合發(fā)展。”

　　盤活低效資產(chǎn)

　　城市更新和資產(chǎn)盤活并非各自獨立，而是要通過深度融合實現(xiàn)有機更新。

　　在政策加持之下，2025年以來，低效資產(chǎn)盤活成為熱門話題。

　　近期，隨著中辦、國辦聯(lián)合印發(fā)《中共中央辦公廳國務院辦公廳關于持續(xù)推進城市更新行動的意見》，城市更新模式更加聚焦、機制更加完善。

　　與此同時，自然資源部辦公廳印發(fā)的《低效用地再開發(fā)試點第二批典型案例》顯示，涉及12個省（市）的18個典型案例，重點聚焦“優(yōu)化城市工商業(yè)土地利用，加快發(fā)展建設用地二級市場，推動土地混合開發(fā)利用、用途合理轉換，盤活存量土地和低效用地，實施產(chǎn)業(yè)園區(qū)用地專項治理”方面的經(jīng)驗做法。對此，不少城投行業(yè)人士表示，上述典型案例為推動低效資產(chǎn)盤活提供了借鑒。

　　記者注意到，當前不少城投公司通過改建城市歷史文化街區(qū)低效建筑，一方面實現(xiàn)了城市更新，另一方面實現(xiàn)低效資產(chǎn)盤活的目的。

　　天津城市更新建設發(fā)展有限公司相關負責人介紹，公司與資產(chǎn)所在轄區(qū)的天津和平投資發(fā)展集團有限公司合作成立了天津解放北路歷史文化街區(qū)保護發(fā)展有限公司來負責實施。對于如何謀劃有機更新模式，該負責人表示：“我們因地制宜推動項目策劃與區(qū)位特點和周邊產(chǎn)業(yè)相結合，文旅商融合發(fā)展助推空間重塑，從資產(chǎn)更新向內容更新、運營更新轉變。與此同時，通過‘重資產(chǎn)空間改造+輕資產(chǎn)文化’運營，模式，依托解放北路片區(qū)深厚的人文經(jīng)濟價值、優(yōu)質的金融產(chǎn)業(yè)價值與稀缺的空間遺存價值，構建金融與文旅商融合發(fā)展模式，助力片區(qū)融合發(fā)展。”

　　記者發(fā)現(xiàn)，不少城投公司在盤活存量資產(chǎn)的同時，更加注重低效資產(chǎn)的發(fā)掘和盤活，而這一現(xiàn)象與相關政策密切關聯(lián)。

　　國家“十四五”規(guī)劃提出，“有效盤活存量資產(chǎn)，形成存量資產(chǎn)和新增投資的良性循環(huán)”。黨的二十屆三中全會審議通過的《中共中央關于進一步全面深化改革、推進中國式現(xiàn)代化的決定》中也提出了“盤活存量土地和低效用地”的要求。若干政策舉措要求各級國資國企要根據(jù)政策導向、市場需求，切實抓好盤活存量資產(chǎn)工作，讓“沉睡”的資產(chǎn)“醒”過來、“活”起來，為擴大有效投資、穩(wěn)定經(jīng)濟增長作出積極貢獻。

　　2024年我國共實施城市更新項目6萬余個，完成投資約2.9萬億元，綜合性成效逐步顯露。在多位行業(yè)人士看來，資產(chǎn)盤活涉及多個領域，城投公司在盤活資產(chǎn)時還是要結合所在區(qū)域的問題“對癥下藥”。

　　在提及房地產(chǎn)業(yè)務盤活時，高利波對記者表示，目前，關鍵在于推動房地產(chǎn)業(yè)務回歸品質導向，以城投功能優(yōu)勢對房地產(chǎn)賦能，從而增強市場信心，縮短去化周期，穩(wěn)定業(yè)務基本盤。

　　在此基礎上，在他看來：“城投應該在城市更新上定位為城市運營商的角色，平臺公司不能僅把更新理解為物理空間改造，而是要注重城市運營整體能力的提升。同時，要注重產(chǎn)業(yè)導入來提升城市更新效能，將文旅、康養(yǎng)等可持續(xù)運營的產(chǎn)業(yè)要素融入項目，帶動后續(xù)的附加價值釋放，也進一步推動產(chǎn)城融合發(fā)展。”

　　各地多措并舉推動存量資源用起來，部分地方允許復合利用存量用地，完善土地用途變更、建筑功能轉換等政策。多地推動低效用地再開發(fā)，通過零星用地整理，集約利用土地。部分地方創(chuàng)新帶方案出讓、協(xié)議出讓、彈性年期等更為靈活供地方式。

　　融資方式走向多元化

　　在融資機制方面，PPP新機制、基礎設施資產(chǎn)證券化、REITs、城市更新基金等金融工具，已經(jīng)成為不少城投公司使用的融資方式。

　　記者注意到，“資產(chǎn)盤活＋城市更新”已經(jīng)成為城投平臺實現(xiàn)產(chǎn)城結合的一個重要標志。不過，現(xiàn)代咨詢研究院院長丁伯康認為，城投平臺還不能僅停留在“資產(chǎn)盤活＋城市更新”上，而是要加快自身的定位轉型。

　　“目前，全國大部分平臺公司已經(jīng)實現(xiàn)了從1.0‘三代公司’到2.0‘城市運營服務商’的轉變。但是，超85%的平臺公司還未完成從2.0到3.0‘產(chǎn)業(yè)培育發(fā)展商’的跨越，真正地參與到產(chǎn)業(yè)投資、產(chǎn)業(yè)培育、產(chǎn)業(yè)發(fā)展中，而后續(xù)到4.0‘跨區(qū)域的市場化投資運營主體’和5.0‘具備國際視野的國有資本投資運營公司’的轉型，更是任重道遠。平臺公司需要從自身發(fā)展階段出發(fā)，抓準現(xiàn)階段的轉型重點，設定階段性目標。”丁伯康表示。

　　不過，對于絕大部分平臺公司而言，培育產(chǎn)業(yè)離不開資金的支持，尤其是城投在未來2至3年還要以“發(fā)展中化債”作為主要發(fā)展模式，針對債務化解與融資拓展雙重問題。

　　高利波認為，當前平臺公司擁有的資源要素雖多，但真正有效轉化為可用資金仍有難度。“因此，一方面，要積極探索資產(chǎn)證券化、綠色債券等方式，拓寬融資渠道，緩解債務壓力；另一方面，探索通過城市片區(qū)統(tǒng)籌開發(fā)，打造具備運營收入的城市基礎設施網(wǎng)絡，將碎片化資源轉化為持續(xù)性的現(xiàn)金流，為平臺公司紓困解壓、增強后勁提供支撐。”

　　記者梳理發(fā)現(xiàn)，在融資機制方面，PPP新機制、基礎設施資產(chǎn)證券化、REITs、城市更新基金等金融工具，已經(jīng)成為不少城投公司使用的融資方式。

　　今年1月，住房和城鄉(xiāng)建設部相關司局負責人公開披露，我國不斷創(chuàng)新多元化城市更新投融資機制。12個省設立了專項資金給予獎補或貸款貼息，12個省發(fā)行專項債近1000億元用于各類更新改造，一些地方完善了稅費減免政策。目前，已有28個城市設立城市更新基金，總資金規(guī)模達4550億元。各地通過政企合作、特許經(jīng)營、企業(yè)承包、自主更新等，吸引社會資本投入。

　　記者注意到，城市更新基金已經(jīng)成為不少地區(qū)的主流資金運用模式。其中，西安于2022年7月設立母基金總規(guī)模100億元的西安市城市更新基金，通過構建“母基金+區(qū)域子基金+項目子基金”的多層放大機制，引導社會資本及金融資源解決城市更新項目前期資金籌集和后續(xù)融資難題。母基金充分發(fā)揮引導作用，聚焦片區(qū)綜合更新、老舊資產(chǎn)提升改造、產(chǎn)業(yè)園區(qū)建設三類重點項目，實現(xiàn)政府投資精準發(fā)力。

　　在多位城投行業(yè)人士看來，我國城市發(fā)展邏輯正從“增量擴張”向“存量優(yōu)化”深刻轉變，這對城投平臺而言，既是轉型壓力，更是戰(zhàn)略機遇。通過激活低效空間形成產(chǎn)業(yè)承載載體，依托產(chǎn)城融合提升資產(chǎn)溢價能力，在“人、產(chǎn)、城”的協(xié)同進化中，構建可持續(xù)的市場化運營模式。這不僅是城投平臺突破傳統(tǒng)發(fā)展瓶頸的必然選擇，更是其作為城市發(fā)展“新基建”，推動區(qū)域經(jīng)濟高質量發(fā)展的使命所在。

　　丁伯康建議，面向“十五五”，平臺公司應結合發(fā)展階段和功能定位，明確發(fā)力方向，構建具備差異化優(yōu)勢的能力體系。具體而言，可聚焦三個關鍵字，推動轉型與高質量發(fā)展。一是“新”，加快培育和發(fā)展新質生產(chǎn)力；二是“數(shù)”，以數(shù)智化技術改造運營模式和管理手段，布局數(shù)字產(chǎn)業(yè)賽道，挖掘數(shù)據(jù)的開發(fā)利用潛力；三是“綠”，積極參與綠色低碳和生態(tài)環(huán)保領域，加大力度推動新能源革命。

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