1　全新自資部，歷史新起點

　　現(xiàn)在在體制機構(gòu)上，行政層面實現(xiàn)了統(tǒng)一的自然資源管理和用途管制，也明確了自然資源部的一個主要責任。同時，經(jīng)過前一段時間的討論，應(yīng)該說在理念上實現(xiàn)了生態(tài)文明建設(shè)和高質(zhì)量發(fā)展的辯證統(tǒng)一，生態(tài)文明建設(shè)和高質(zhì)量發(fā)展，相互促進、相互支持，這二者其實是一個辯證統(tǒng)一的關(guān)系。未來有可能在法律上要實現(xiàn)由“多龍”共治走向全面整合，這個針對的是空間資源，現(xiàn)在各種法律可能還需要有一個整合的過程。從事權(quán)上，結(jié)束了“多規(guī)”在各個部門的分治歷程。因為現(xiàn)在空間規(guī)劃類型和層次特別多，這一次的改革實際上也有一個意圖，就是在空間規(guī)劃的管理事權(quán)上希望能夠統(tǒng)一起來（圖1）。換句話說，自然資源部是一個新的部門，如果還是按照原來國土部門的慣性思維來思考問題、解決問題的話，可能難當重任。

圖1　原發(fā)改、國土和城鄉(xiāng)規(guī)劃三個部門的主要空間規(guī)劃

　　2　規(guī)劃整合期，面臨新挑戰(zhàn)

　　規(guī)劃的整合期面臨著一些新的挑戰(zhàn)。首先，探索中國特色的空間規(guī)劃的體制，要處理好三大關(guān)系。

　　一是處理好保護與發(fā)展的關(guān)系。要兼顧綜合思維、底線思維和戰(zhàn)略思維，按照“五位一體”總體布局優(yōu)化國土空間開發(fā)格局。這一點特別重要，因為我們所有的經(jīng)濟、社會、文化活動都離不開空間這個載體，我們的目標是要實現(xiàn)“五位一體”全面發(fā)展，如果按過去分治的思路，很可能就看中其中一點而不及其余。中華民族偉大復興一定是要奮斗出來的，美麗中國、美麗城市一定是要建設(shè)出來的，靠控制是控不出來的，僅靠控制只能有效實現(xiàn)某一個目標，所以“五位一體”的思維非常關(guān)鍵。換句話說要實現(xiàn)偉大復興，對于國土空間來說，保護和發(fā)展都很重要，當然從戰(zhàn)略思維上看，要區(qū)分問題的重要性和迫切性。當前階段最突出的是生態(tài)環(huán)境問題，所以保護問題尤為緊迫。

　　二是處理好政府和市場的關(guān)系。政府的職責主要還是看住底線，資源的保護、基本服務(wù)供給還有公共政策制定；而市場的作用不能忽略，在環(huán)境底線和資源利用上限之間，這個區(qū)間應(yīng)該要更好地發(fā)揮市場機制的作用，在自然資源的保護和合理利用當中發(fā)揮它對資源配置的決定性作用，也就是不能一插到底，全部由政府來管控。

　　三是處理好中央和地方的關(guān)系。中國這么大，可能還是要建立一個層級清晰、分級授權(quán)、各有側(cè)重、有效傳導的空間規(guī)劃體系。

圖2　空間規(guī)劃體系構(gòu)成

　　第二，強化頂層設(shè)計，統(tǒng)籌推進空間規(guī)劃的4個體系。空間規(guī)劃是市場經(jīng)濟國家重要的公共政策，是政府保障公共利益、優(yōu)化空間資源配置、落實用途管治的重要工具。空間規(guī)劃是4個系統(tǒng)的有機整體（圖2）。

　　（1）構(gòu)架完備的政策法規(guī)體系，加快推進空間規(guī)劃立法，在國家層面制定《國土空間規(guī)劃和開發(fā)保護法》，明確國土空間規(guī)劃的法律地位和其對國土空間開發(fā)、利用、保護、治理等的基礎(chǔ)性、約束性作用，制定符合主體功能區(qū)的相關(guān)配套政策，改進國土空間用途管制、用地用海計劃管理等政策措施，健全空間規(guī)劃的政策體系。

　　（2）構(gòu)建層次分明的編制審批體系，建立規(guī)則明晰、管控有力、產(chǎn)權(quán)保護、轉(zhuǎn)用有序的用途管制制度。在城鎮(zhèn)開發(fā)邊界內(nèi)，實施空間用途和開發(fā)強度管控，實行“詳細規(guī)劃+用途許可”的管制方式；在城鎮(zhèn)開發(fā)邊界外，劃定主導用途分區(qū)，實行“約束指標+分區(qū)準入”的管制方式，對以國家公園為主體的保護地和海岸帶地區(qū)，實行特殊保護。

　　（3）構(gòu)建責權(quán)明晰的實施監(jiān)督體系（圖3）。建設(shè)縱向聯(lián)動、橫向協(xié)同國土空間規(guī)劃監(jiān)測和預(yù)警平臺，對我國國土空間規(guī)劃體系實施進行監(jiān)督，形成一套工作機制、一套技術(shù)規(guī)程，一個信息平臺。

　　（4）構(gòu)建開放協(xié)作的技術(shù)支撐體系，整合、修訂和完善各類標準。城鄉(xiāng)規(guī)劃領(lǐng)域初步統(tǒng)計涉及基礎(chǔ)標準、通用標準、專用標準近200項，其中正在修訂的有60多項，在研在編的有50多項。國家在城鄉(xiāng)規(guī)劃、國土規(guī)劃、國土資源、林業(yè)、海洋、測繪、地信等領(lǐng)域的多項標準亟須統(tǒng)一和整合。

圖3　構(gòu)建責權(quán)明晰的實施監(jiān)督體系

　　第三，要突出“五大”特性，彰顯空間規(guī)劃的綜合性，既然所有資源統(tǒng)籌到一起，這5個特性就要顯現(xiàn)出來。

　　一是戰(zhàn)略性，以空間為載體，綜合考慮經(jīng)濟、社會、文化、生態(tài)發(fā)展戰(zhàn)略問題；

　　二是基礎(chǔ)性，守住底線，統(tǒng)一所有國土空間布局與用途管制；

　　三是操作性，目標、問題、對策、實施等路徑清晰可行；

　　四是科學性，尊重發(fā)展規(guī)律，“規(guī)劃科學是最大的效益”；

　　五是權(quán)威性，規(guī)劃是必須遵守的法律，“規(guī)劃折騰是最大的忌諱”（圖4）。

圖4　空間規(guī)劃的綜合性

　　第四，要取長補短，體現(xiàn)空間規(guī)劃的創(chuàng)新性。目前這些編制單位、研究機構(gòu)都在積極溝通，相互學習，未來的工作既然是全新的東西，要吸收各家之長，使空間規(guī)劃打破部門的藩籬，實現(xiàn)涅槃重生；如果抱著我們原來的教條不變、不開放，可能難以實現(xiàn)新時期的要求。

　　3　行業(yè)新時代，學科新征程

　　我們的行業(yè)進入了一個新時代，我們的學科也要踏上一個新征程。

　　第一，要探索規(guī)律：究天人之際，通古今之變。這是吳良鏞先生給我們院題詞時引用了司馬遷的一句話，我覺得學科學術(shù)探究的是各方面的規(guī)律，行政管理雖然有變化，但城鄉(xiāng)規(guī)劃作為一門學科，它探索人居環(huán)境、格物致知的屬性并沒有變化，所以對學術(shù)的研究規(guī)律我們依然是要遵循的。我們應(yīng)該總結(jié)中國城鄉(xiāng)規(guī)劃的理論、范式和對世界人居環(huán)境方面的貢獻，這個工作依然有意義。

　　第二，要突出優(yōu)勢，保持鮮明特色，實現(xiàn)歷史傳承。我國在這個領(lǐng)域有很多高校，以清華、同濟為代表的是有建筑背景的老八校，也有一些基于人文地理背景的學校，還有以人大為代表，基于公共管理背景的學校，他們都為城鄉(xiāng)規(guī)劃的研究實踐提供了人才、提供了支撐，有非常鮮明的優(yōu)勢。國外也有一些類似的院校，像哈佛一直是以設(shè)計為特色的教育，哥倫比亞大學和加利福尼亞大學洛杉磯分校（UCLA）是以行政、經(jīng)濟為特色，這種鮮明的特色也是難能可貴的，應(yīng)該得到傳承和弘揚。

　　第三，要包容并蓄，集百家之長，成一家之言。開放的學術(shù)和有效的集成非常重要，希望新成立的自然資源部能夠有這種胸懷，能夠吸納各方的意見。

　　最后就是與時俱進，要關(guān)注焦點問題，引領(lǐng)學科的發(fā)展壯大。學科的發(fā)展有自己的研究規(guī)律，也有國家、這社會對學科的需求。我們處在一個大變革時期，處在要建設(shè)美麗中國、開創(chuàng)美好生活，建設(shè)一個讓老百姓更滿意的城鄉(xiāng)人居環(huán)境的時期，這個時候恰恰是有用武之地的。

　　現(xiàn)在要解決的問題是多面性的，越來越復雜，光靠一個人、一個機構(gòu)或者一個學校是很難去面對的，難以解決所有問題，所以要博采眾長、攻堅克難。解決復雜問題需要多學科和多個機構(gòu)的協(xié)同合作，一個單位包打天下是很難的。

　　（作者為中國城市規(guī)劃設(shè)計研究院院長）