健全國土空間用途管制制度，嚴格保護各類自然生態(tài)空間，是保護生態(tài)環(huán)境、推進生態(tài)文明建設(shè)的重要途徑，是關(guān)系人民福祉、關(guān)乎民族未來的重大舉措。按照中辦印發(fā)的《黨中央生態(tài)文明體制制度改改革總體方案》有關(guān)要求，國土資源部會同有關(guān)部門，研究制定了《自然生態(tài)空間用途管制辦法（試行）》，經(jīng)國務(wù)院同意印發(fā)實施。

　　近日，國土資源部舉行新聞發(fā)布會，對外發(fā)布了《自然生態(tài)空間用途管制辦法（試行）》（下稱《管制辦法》）（相關(guān)報道見本報4月22日礦業(yè)管理版）。國土資源部規(guī)劃司相關(guān)負責人向媒體解讀了《管制辦法》的具體情況。

　　問：請介紹一下《管制辦法》制定的背景、主要內(nèi)容及相關(guān)的情況。

　　答：主要從起草背景、主要內(nèi)容、主要考慮及如何實施四個方面介紹——

　　一、《管制辦法》的起草背景

　　黨的十八屆三中全會《全面深化改革若干重大問題的決定》明確提出，“劃定生產(chǎn)、生活、生態(tài)空間開發(fā)管制界限，落實用途管制”。《中共中央國務(wù)院關(guān)于加快推進生態(tài)文明建設(shè)的意見》要求，“健全用途管制制度，明確各類國土空間開發(fā)、利用、保護邊界”。中共中央、國務(wù)院印發(fā)的《生態(tài)文明體制改革總體方案》對自然生態(tài)空間用途管制制度建設(shè)做出明確部署。國務(wù)院將“制定自然生態(tài)空間用途管制辦法”列為經(jīng)濟體制改革重點工作。按照黨中央國務(wù)院決策部署，國土資源部會同國家發(fā)改委、財政部、環(huán)境保護部、住房城鄉(xiāng)建設(shè)部、水利部、農(nóng)業(yè)部、林業(yè)局、海洋局、測繪地信局等9個部門，進行深入研究，廣泛征求31個省（區(qū)、市）和有關(guān)方面意見建議，制定了《自然生態(tài)空間用途管制辦法（試行）》，并制定了《自然生態(tài)空間用途管制試點方案》，經(jīng)報中央深改辦審核并經(jīng)國務(wù)院審定，3月24日由國土資源部印發(fā)實施。

　　二、《管制辦法》主要內(nèi)容

　　《管制辦法》共7章30條，分為四大部分：

　　第一部分總則，共1章7條。對《管理辦法》編制的目的、原則、適用范圍、生態(tài)空間的概念定義，以及用途管制的基本制度、主管部門和管控依據(jù)等做出規(guī)定。

　　第二部分管控措施，共3章13條，提出在生態(tài)空間調(diào)查評價、生態(tài)保護紅線劃定、生態(tài)空間布局、用途落實等基礎(chǔ)上，明確生態(tài)空間區(qū)域準入，生態(tài)、農(nóng)業(yè)和城鎮(zhèn)空間之間，生態(tài)空間內(nèi)建設(shè)用地、農(nóng)業(yè)用地管控，以及生態(tài)空間內(nèi)部各類型之間用途轉(zhuǎn)用許可，并提出休養(yǎng)生息、生態(tài)修復和改造提升等措施。

　　第三部分保障措施，共2章9條，提出確權(quán)登記、協(xié)同管理、協(xié)議管護、生態(tài)保護補償?shù)日弑Ｕ希⒚鞔_市縣級以上人民政府和有關(guān)行政主管部門職責，制定了試點實踐、基礎(chǔ)信息平臺建設(shè)、資源環(huán)境承載能力監(jiān)測預警、監(jiān)督檢查和社會監(jiān)督等制度。

　　第四部分附則，共1章1條。明確了《管制辦法》施行的區(qū)域和時間。

　　三、《管制辦法》的主要考慮

　　（一）在定位上，貫徹落實改革要求，體現(xiàn)自然生態(tài)空間管制的綜合性、基礎(chǔ)性作用。《管制辦法》按照山水林田湖是一個生命共同體的理念，協(xié)調(diào)現(xiàn)有各類生態(tài)空間用途管控的相關(guān)制度，將用途管制擴大到所有自然生態(tài)空間，是推進自然生態(tài)空間用途管制的依據(jù)和規(guī)范。《管制辦法》重點明確生態(tài)、農(nóng)業(yè)與城鎮(zhèn)空間的轉(zhuǎn)用管理和生態(tài)空間內(nèi)部用途轉(zhuǎn)化規(guī)則與要求，嚴格控制生態(tài)空間轉(zhuǎn)為農(nóng)業(yè)、城鎮(zhèn)空間，確保依法保護的生態(tài)空間面積不減少、功能不降低、服務(wù)保障能力逐漸提高。

　　（二）在用途管制模式上，體現(xiàn)了分級分類管理的管制思路。分級管理是指，將生態(tài)空間范圍內(nèi)劃定的具有特殊重要生態(tài)功能必須強制性嚴格保護的區(qū)域，劃入生態(tài)保護紅線，原則上按禁止開發(fā)區(qū)的要求進行管理，實行特殊保護。其他生態(tài)空間，原則上按限制開發(fā)區(qū)域的要求進行管理，執(zhí)行區(qū)域準入制度，限制開發(fā)利用活動，在不妨害現(xiàn)有生態(tài)功能的前提下，允許適度的國土開發(fā)、資源和景觀利用。分類管理是指《管制辦法》暫不改變目前各部門已有管理事權(quán)，國土資源、農(nóng)業(yè)、水利、林業(yè)等相關(guān)行政主管部門，按照部門職能，對各類生態(tài)空間的開發(fā)利用進行管控。

　　（三）在管制依據(jù)上，以空間規(guī)劃為依據(jù)，協(xié)調(diào)銜接各類專項規(guī)劃。《管制辦法》提出通過編制空間規(guī)劃，確定城鎮(zhèn)、農(nóng)業(yè)和生態(tài)功能空間，明確生態(tài)空間保護目標、總體格局、重點區(qū)域和管制要求，落實生態(tài)保護紅線和其他生態(tài)空間的數(shù)量與布局，作為自然生態(tài)空間用途管制的統(tǒng)一依據(jù)。同時，應(yīng)通過組織編制中心城區(qū)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)級土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃、林地保護利用規(guī)劃等，落實空間規(guī)劃要求，對生態(tài)空間用途管制進行細化。

　　（四）在管制方式上，除指標控制外，進一步強化空間控制。《管制辦法》弱化了指標層層分解控制，強調(diào)通過空間布局落實生態(tài)空間保護目標，體現(xiàn)自上而下和自下而上相結(jié)合的思路。自上而下主要體現(xiàn)在，國家通過制定調(diào)查標準、生態(tài)保護紅線劃定標準、監(jiān)管平臺和用途管制規(guī)則，確保需要重點保護的生態(tài)空間在下級規(guī)劃中得到落實。自下而上主要體現(xiàn)在，通過編制市縣級空間規(guī)劃，強化生態(tài)空間和生態(tài)保護紅線的落地管理，作為生態(tài)空間用途管制的依據(jù)。

　　四、關(guān)于《管制辦法》實施

　　《管制辦法》是一項新的制度設(shè)計，其有效實施需要與國家空間規(guī)劃改革和生態(tài)保護紅線劃定、自然資源統(tǒng)一登記等相關(guān)生態(tài)文明體制改革任務(wù)做好銜接，同步推進。因此，《管制辦法》將通過開展地方試點的方式實施，積累經(jīng)驗，為在全國建立自然生態(tài)空間用途管制制度提供實踐基礎(chǔ)。國土資源部起草了《試點方案》，擬結(jié)合國家生態(tài)文明試驗區(qū)、省級空間規(guī)劃和市縣“多規(guī)合一”試點、自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記試點等工作，在福建、江西、貴州、河南、海南、青海6省選擇省、市、縣級試點，分3年開展工作及時形成可復制、可推廣的經(jīng)驗。近期，國土資源部將召開自然生態(tài)空間用途管制試點工作會議，部署試點具體工作。

　　問：《管制辦法》對推進生態(tài)文明建設(shè)有何重大作用？

　　答：一是貫徹落實生態(tài)文明建設(shè)新理念新要求的重要舉措。《管制辦法》牢固樹立“山水林田湖”是一個生命共同體的理念，堅持生態(tài)優(yōu)先、區(qū)域統(tǒng)籌、分級分類、協(xié)同共治的原則，以空間規(guī)劃為依據(jù)，對自然生態(tài)空間實行區(qū)域準入和用途轉(zhuǎn)用許可，重點明確農(nóng)業(yè)、城鎮(zhèn)、生態(tài)主導功能空間的用途轉(zhuǎn)用管理，構(gòu)建了覆蓋全部自然生態(tài)空間的開發(fā)保護制度框架。

　　二是強化自然生態(tài)空間保護的重要手段。《管制辦法》著眼提高用途管制的針對性和可操作性，從區(qū)域和地塊兩個不同層面入手，強化對自然生態(tài)空間的用途管制。在區(qū)域?qū)用嬷贫▍^(qū)域準入條件，明確允許的開發(fā)規(guī)模、強度、布局，以及允許、限制、禁止的產(chǎn)業(yè)類型；對每一地塊的不同用途之間的轉(zhuǎn)換實施用途轉(zhuǎn)用許可，不僅嚴格管制建設(shè)空間占用生態(tài)空間，也嚴格控制生態(tài)與農(nóng)業(yè)空間之間，以及生態(tài)空間內(nèi)不同類型之間的用途轉(zhuǎn)化。對于沒有發(fā)生土地用途轉(zhuǎn)變的生態(tài)空間，實行承載力管控，防止過度墾殖、放牧、采伐、取水、漁獵、旅游等，對生態(tài)空間的功能造成損害。

　　三是推動形成國土空間治理合力的制度保障。《管制辦法》立足現(xiàn)有管理體制，并與未來改革相銜接，各有關(guān)部門按照《管制辦法》規(guī)定，在各自職責范圍內(nèi)對生態(tài)空間進行管理，共同落實用途管制的要求，形成管制合力，為推進生態(tài)文明領(lǐng)域國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)提供制度保障。

　　問：《管制辦法》是如何界定自然生態(tài)空間？與生態(tài)保護紅線又是什么關(guān)系？答：《管制辦法》首次明確了自然生態(tài)空間的內(nèi)涵，是指具有自然屬性、以提供生態(tài)產(chǎn)品或服務(wù)為主導功能的國土空間，涵蓋需要保護和合理利用的森林、草原、濕地、河流、湖泊、灘涂、岸線、海洋、荒地、荒漠、戈壁、冰川、高山凍原、無居民海島等，基于“三生”空間劃分的考慮，生態(tài)空間涵蓋除農(nóng)業(yè)空間、城鎮(zhèn)空間之外的所有國土空間。

　　自然生態(tài)空間范圍很廣，在生態(tài)價值、利用方式上也存在較大差異，有些自然生態(tài)空間是完全禁入不能動，有些自然生態(tài)空間可以在保障生態(tài)功能的同時適度利用。因此，需要把自然生態(tài)空間中最重要的、需要禁止開發(fā)和進一步嚴格保護的區(qū)域單獨劃出來，提高管制等級，實行特殊保護。

　　生態(tài)保護紅線就是在生態(tài)空間范圍內(nèi)劃定的，具有特殊重要生態(tài)功能、必須強制性嚴格保護的區(qū)域，是保障和維護國家生態(tài)安全的底線和生命線，原則上按照禁止開發(fā)區(qū)域的要求進行管理，嚴禁不符合主體功能定位的各類開發(fā)活動，嚴禁任意改變用途，嚴格禁止任何單位和個人擅自占用和改變生態(tài)保護紅線的用地性質(zhì)，鼓勵按照規(guī)劃開展維護、修復和提升生態(tài)功能的活動。因國家重大戰(zhàn)略資源勘查需要，在不影響主體功能定位的前提下，經(jīng)國務(wù)院有關(guān)部門批準后予以安排。

　　生態(tài)保護紅線外的生態(tài)空間，原則上按限制開發(fā)區(qū)域的要求進行管理，嚴格限制建設(shè)占用等不可逆性變化，在不妨害現(xiàn)有生態(tài)功能的前提下，允許適度的國土開發(fā)、資源和景觀利用。

　　問：自然生態(tài)空間用途管制為何將空間規(guī)劃作為管制依據(jù)？

　　答：自然生態(tài)空間用途管制是生態(tài)文明體制改革的重要內(nèi)容之一，必須與空間規(guī)劃體制改革、健全國土開發(fā)保護制度等改革任務(wù)協(xié)調(diào)銜接。《生態(tài)文明體制改革總體方案》明確要求，構(gòu)建以空間規(guī)劃為基礎(chǔ)、以用途管制為主要手段的國土空間開發(fā)保護制度，著力解決因無序開發(fā)、過度開發(fā)、分散開發(fā)導致的優(yōu)質(zhì)耕地和生態(tài)空間占用過多、生態(tài)破壞、環(huán)境污染等問題。《管制辦法》作為健全國土空間用途管制制度的重要組成部分，按照改革要求，明確規(guī)定以空間規(guī)劃為依據(jù)，統(tǒng)籌確定生態(tài)空間管制目標任務(wù)，落實生態(tài)保護紅線數(shù)量與布局。同時，通過組織編制中心城區(qū)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)級土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃、林地保護利用規(guī)劃等，落實空間規(guī)劃要求，對生態(tài)空間用途管制進行細化。